Comisión de Reforma Tributaria
Sábado 12 de Noviembre, 2011.
Subcomisión de Recursos Naturales: Sistema de gestión tributaria pública de Recursos Naturales
Hoy se torna necesario configurar un sistema de gestión tributaria de los recursos naturales.
Históricamente, fuese por los motivos que fuesen, los recursos naturales en nuestro país han sido regalados a los privados para su aprovechamiento, otorgándoles tanto el ingreso que les correspondería por su propio aporte a la producción, como aquel que correspondería al aporte que generaban los recursos naturales.
Para entender bien lo anterior, resulta útil recordar que hay cierto tipo de industrias que no usan intensivamente recursos naturales, y por ello los factores productivos que intervienen en la producción se pueden agrupar bien en Capital y Trabajo. El valor del producto generado se reparte entre los dueños de ambos factores (a los capitalistas la utilidad, a los trabajadores el salario), y al menos teóricamente, se divide en relación al aporte que cada factor hace a la producción. No obstante, existe otra gama de industrias intensivas en recursos naturales, como pesca (peces), hidroeléctricas (agua), termoeléctricas (aire), forestales (agua y suelo), y cupríferas (cobre y agua), entre otras. Todas ellas requieren necesariamente -además del factor Capital y Trabajo- del factor “Recurso Natural” para completar la producción, y por tanto, el valor de la producción se reparte entre los dueños de los tres factores, en porciones dependientes de la contribución que cada factor haga a la producción. Una parte al dueño del capital –utilidad-, otra al dueño del trabajo -salario-, y otra al dueño del recurso natural –renta-.
En principio, si consideramos que el “dueño” de los recursos naturales –del agua, aire, peces, cobre, etc-, es el pueblo chileno, incluso como consta en nuestra Constitución y en las leyes para algunos recursos, entonces naturalmente el aporte que hagan dichos recursos al valor de la producción debiese retribuirse al Estado como representante de él. No obstante lo anterior, los códigos actuales de Agua y Minería, las leyes sobre asignación de cuotas pesqueras, así como la inexistencia de legislación que regule el uso del aire –entre otras disposiciones jurídicas sobre recursos naturales-, determinan explícita o implícitamente que en Chile los recursos naturales puedan ser entregados gratuita o casi gratuitamente a privados para su explotación, pudiendo quedarse no tan sólo con el aporte que ellos hacen (con su capital y/o trabajo) al valor del producto generado, sino también con el aporte que hace el mismísimo recurso natural que les fue entregado.
Un ejemplo simple y clarificador de lo anterior son las extraordinarias utilidades que han obtenido las grandes empresas cupríferas privadas durante los últimos 7 años, especialmente el 2006 y 2007. Durante esos dos años, los retornos sobre activos (ROA) de la empresa privada más grande –Escondida- ascendieron a 98,5 y 84%[1] respectivamente. O sea, el capital de la empresa, generó en 2 años más de 1,5 veces su propio valor. Lógicamente, no existe ningún capital –salvo aquel revolucionariamente innovador, que no es el caso- que pueda lograr semejante hazaña[2]. Lo que explica este increíble retorno, que es aún más espectacular para otras empresas del GMP-10, es que están obteniendo también, además del pago a su capital, el aporte al valor de la producción que genera el cobre, por su gran escasez. Así, efectivamente están recibiendo un pago por el aporte que realiza un factor productivo que no les pertenece, tal como establece
Este ejemplo es fácilmente replicable a todos los otros recursos naturales. Con el aumento de la demanda nacional e internacional por nuestros recursos naturales, derivada del constante crecimiento económico, éstos se vuelven relativamente escasos, pues los recursos naturales son intrínsecamente limitados. Es precisamente esta escasez irremediable lo que eleva los precios de las materias primas, aumentando el valor de la producción no por mejoras en la contribución que hace el Capital o el Trabajo, sino por la esencia misma de los recursos naturales.
Puede quizás ser entendible que en el pasado, cuando la disponibilidad de agua, cobre, peces, aire, etc., era relativamente abundante relativa a su demanda, se regalaran sin más, en pos de estimular algunas incipientes industrias extractivas. En dicha época, la enorme mayoría del valor de la producción correspondía efectivamente al capital y al trabajo. Pero hoy, ante la escasez de “Naturaleza” generada por una actividad económica siempre creciente, adquiere relevancia el valor aportado por la escasez de los mismos recursos naturales. Sumado lo anterior a una fuerte tendencia social a una revalorización de la naturaleza, se torna fundamental constituir un sistema tributario hacia los recursos naturales que se haga cargo en primer lugar de manejar las rentas generadas por ellos, y en segundo de proteger los valiosos recursos naturales críticos para el bienestar de nuestra sociedad y ambiente.
Para lograr lo anterior, se cuentan con diversos instrumentos para regular las tasas extractivas y manejar las rentas generadas por los recursos naturales. Resumidamente, uno especialmente útil para manejar los peces, el agua y el aire, es la licitación pública de los derechos de aprovechamiento exclusivo de cierta cuota del recurso. Naturalmente se requiere definir bien las cuotas globales bajo criterios científicos, y tener mecanismos para proteger ciertas actividades específicas y sectores potencialmente vulnerables. Otra herramienta, especialmente útil para el cobre, es la aplicación de tasas específicas que varíen con los márgenes operacionales de las empresas. La estructura del “Royalty Piñera” –cuando entre en régimen- tiene ese sentido, aplicando una tasa de impuesto mayor a mayores tasas de retorno. No obstante, dicha estructura otorga un impuesto del 14% recién cuando el margen operacional llega al 85%. A nuestro juicio, lo más benevolente que pudiésemos ser es otorgar una tasa progresiva que crezca exponencialmente hacia el 90% cuando el margen operacional llegue al 20%.
Las magnitudes de renta que se han estimado para Chile, provienen fundamentalmente del cobre, aunque también otros recursos aportan. Como piso mínimo, podemos asegurar que dejándoles un retorno del 20% a las grandes cupríferas, el Estado podría recuperar sobre US$4.500 millones promedio cada año. Y reiteramos que esta cifra es espantosamente conservadora[3]. A ello, habría que agregar una renta de US$200 millones de los peces[4], una posible recaudación de entre US$1.000 a US$2.000 millones por impuesto sólo a la emisión de CO2[5]. Sobre agua no contamos con aproximaciones aún, pero al menos las transacciones de este recurso en el norte han ascendido a cifras millonarias.
Como punto de referencia, una estimación más general actualmente en curso por profesores de
Lo que aquí planteamos no es algo único ni tan innovador. El caso Noruego es espectacular para contrastar un buen manejo de recursos naturales no renovables. El impuesto total que cobra el Estado a las empresas petroleras privadas es del 78%, más las patentes de explotación y explotación. Gracias a ello, el Estado Noruego cuenta con un Fondo Soberano de más de US$600.000 millones. En Chile, las patentes son insignificantes, y el impuesto total que han pagado a la fecha las cupríferas es del 39% aproximadamente.
La principal dificultad para lograr la recuperación de estas rentas que hasta la fecha han sido en su enorme mayoría regaladas a los grupos más ricos de Chile y el mundo, no está ni en la justificación económica ni la dificultad técnica de hacerlo, sino sólo en torcerle la mano a estos grupos, y lograr superar los embrollos jurídicos que han sido levantados justamente para evitar que cambie la situación actual.
Esperamos que este material sea de utilidad para que un movimiento social suficientemente fuerte logre romper las barreras legales pero inmorales que impiden que los chilenos tengan acceso a la riqueza que por provenir de nuestra propia naturaleza, nos pertenece.
Subcomisión de la Ley Impuesto a la Renta:
Problemáticas del sistema tributario chileno y en especial de la Ley del Impuesto a la Renta
El sistema tributario chileno corresponde a uno bastante particular. Consideramos que sus características propias merecen un análisis en detalle. Este análisis responde a la necesidad de buscar las respuestas que genera la legislación a los casos concretos, para así entender el cómo se lleva a cabo recaudación de fondos para el Estado. Resulta claro que, tanto recaudación y gasto, son el cara y sello de una misma moneda que es la relación económica que tiene el Estado con los ciudadanos. Finalmente, el rol que le asignemos al Estado, repercutirá enormemente en como debemos entender la recaudación y el gasto que queremos.
Desde nuestra perspectiva el primer gran problema del sistema tributario chileno es que precisamente no es un “sistema” propiamente tal. Consideramos que en general no se ha elaborado un sistema tributario con principios y respuestas generales y coherentes entre si. La normativa nacional es más una maraña de respuestas legislativas a casos concretos. Esto se debe a que no hay principios rectores que señalen finalmente cuál es el rol general de la tributación. Sostenemos que las distintas normas presentan contradicciones entre si en el sentido del espíritu de la norma. Especialmente ejemplificador de este punto son los diversos artículos de la Ley de Impuesto a la Renta (LIR), que fueron redactados para casos específicos. Por ello, consideramos que una normativa con principios y elaborada de manera sistemática posibilitaría generar respuestas adecuadas a casos particulares.
En este sentido, resulta relevante preguntarse cuál es el rol de los impuestos chilenos en la justicia redistributiva. En términos generales, es bastante aceptado que el Estado cumple un rol de asegurar oportunidades a sus ciudadanos de desarrollar sus proyectos de vida. Es por esto que en general hay un rol redistributivo en el sentido de posibilitar la concreción de estos proyectos, más allá de la condición socioeconómica del ambiente cercano. Sin embargo, pareciese ser que en Chile no se cumple ese rol. Al respecto destacamos que nuestro índice GINI (medidor de desigualdad en la distribución del ingreso dentro del país) es muy elevado[6]. Pero lo complejo es que el sistema tributario no ayuda a mejorar tal situación. En la gran mayoría de los países, la redistribución hecha por los impuestos baja ostensiblemente la desigualdad entre las personas del país, mientras que en Chile la desigualdad después de la recaudación de los impuestos y de las transferencias monetarias realizadas por el Estado hacia las personas disminuye en un margen muy pequeño.
Respecto a la desigualdad podrían existir explicaciones respecto al gasto público, pero lo analizaremos desde la perspectiva de la recaudación de impuestos. Es sencillo explicar por qué la recaudación es relevante a la hora de entender su efecto en la redistribución. No importaría tener el mejor gasto estatal y dirigirlo a los más desposeídos del país, si es que la recaudación fiscal tuviera como contribuyentes exclusivamente a los más pobres. Podríamos tener el absurdo de tener todo tipo de gastos estatales pero que finalmente son pagadas por los mismos a quienes se les dirigen los beneficios, con lo que no cambiaría en nada la redistribución de ingresos. Si no evaluamos el cómo efectuamos nuestra recaudación seremos incapaces de entender y proyectar el rol que cumplirá tanto la recaudación como el gasto en sí.
Entendemos que el principal problema radica en que el Estado se financia principalmente de impuestos indirectos. El más importante y reconocido de este tipo de impuestos es el I.V.A y, de hecho, el conjunto de los impuestos indirectos en Chile representan el 71,5% de la recaudación entre el periodo 2000-2008[7]. Lo problemático de esto es que este impuesto corresponde a los que denominaremos impuestos regresivos, que gravan porcentualmente más a la gente de menores recursos que a las personas de más altos recursos. Así, quien tiene capacidad de ahorro no consumirá toda su renta y lo que no consuma no se grabará con este impuesto. En cambio, la gente de escasos recursos está en la obligación de consumir todo lo que gana, por lo cual prácticamente la totalidad de lo que gana se verá gravado con el referido impuesto.
A nivel internacional, muchos países tienen más éxito en redistribuir ingresos a través de la recaudación de impuestos. Es así como en los países más desarrollados, los impuestos directos cobran una relevancia mucho mayor en la recaudación del Fisco. El principal impuesto directo es el contenido en la LIR. La importancia de este impuesto a la renta es que, a diferencia del IVA, es progresivo. Esto significa que los ricos pagan más, tanto en cantidad como porcentualmente, mientras que la gente de escasos recursos paga menos en cantidad y porcentualmente (incluso la gran mayoría esta grabado por una tasa de 0%). Este impuesto existe en Chile y tiene tasas progresivas que van de un 0% a un 40%.
Entonces, la posibilidad real de convertir nuestro sistema tributario en un sistema que en conjunto sea progresivo va encaminado a ir subiendo sistemáticamente la recaudación que se obtenga a través de la LIR. Esto podría generar en algún momento la posibilidad cierta de bajar el IVA.
Sin embargo, en nuestra legislación las tasas de la LIR no son especialmente bajas. Pero acontece que nuestra normativa en general y en especial la LIR establece privilegios para los más ricos con diversas formas legales de eludir[8] el pago de impuestos. Esto se debe, en parte, a que tenemos un sistema de impuesto a la renta único en el mundo de denominado sistema de integración completo. En este sistema la totalidad del impuesto de primera categoría[9], y de segunda categoría[10] son imputables como créditos a los impuestos terminales - el Global Complementario[11] e Impuesto Adicional[12] -. Si además se añade a tal panorama las diversas instituciones[13], la actual situación posibilita que las planificaciones tributarias de los más acaudalados del país hagan que prácticamente no paguen impuestos.
Como comisión buscamos recalcar la importancia de la LIR, puesto que en ella se encuentra el impuesto Global Complementario, el cual es el llamado a ser un impuesto progresivo, dado que es el impuesto que los chilenos pagamos según nuestro ingreso, por lo que posibilitaría, al menos en abstracto, generar redistribución. No obstante lo anterior, la realidad nos dice la poca importancia que este impuesto tiene en la práctica, Así, en el año 2006 su recaudación fue negativa, en donde el Estado tuvo que devolver dinero en vez de recaudarlo, lo cual es consecuencia directa del sistema de integración de nuestros impuestos. En años anteriores su promedio fue, aproximadamente, un 0,1% del PIB[14]. Estos datos, a nuestro entender, explican la incapacidad del Estado de generar redistribución, pero por sobre todo, de recaudar y - finalmente - de invertir estos dineros.
En este contexto, cabe destacar el potencial recaudatorio de lo que estamos señalando. Uno de los privilegios más importantes corresponde al diferimiento de impuestos. Esto significa que las empresas pagan su impuesto de primera categoría pero los dueños no efectúan retiros. Al no efectuar retiros no se gatilla el impuesto terminal de sus dueños, postergando el pago de los mismos. Se calcula que al año se dejan de recaudar 3.800 millones de dólares[15] sólo en este ítem.
Al respecto, nuestras propuestas se basan en tres ejes principales:
a) Reestructurar nuestra legislación tributaria para tener verdaderamente un sistema tributario con principios, normas y espíritu común, representativo de nuestra comunidad política.
b) Acabar con los privilegios de los más ricos y darle uniformidad al trato de todos los chilenos. Una ley igualitaria en el trato de los individuos.
c) Acabar con la gran mayoría de las normas que permiten eludir, diferir o erosionar la base imponible.
Respecto a la LIR debemos reconsiderar el sistema de integración completa de impuestos, reevaluando las tasas impositivas. Considerando la situación de desigualdad económica actual del país, debemos ver cómo generar que las clases sociales más acomodadas del país aporten conforme a su riqueza. Desde una perspectiva más técnica, consideramos que no deberían ser crédito los impuestos de categoría. Asimismo, el sistema debe tender a configurarse en base devengada y no en base percibida y que en su configuración general no abunden exenciones y beneficios tributarios que no tienen una justificación real en el contexto económico y político nacional. Buscamos mayor fiscalización por parte del Servicio de Impuestos Internos en los temas relativos a la recaudación, con facultades que le permitan robustecerse como organismo – entre otros – llamado a ejercer dicha función. En este mismo sentido, una norma general antielusiva como la que existe en Alemania o en Brasil facilitaría el trabajo en la fiscalización de estas prácticas. Además, se debiera legislar de manera sistemática en la forma en que se entienden los gastos rechazados, mejorando así su fiscalización. Por último, se debe poner énfasis en llevar nuestra legislación sobre precios de transferencias a los estándares fijados por la OECD.
[1] Cálculos basados en los Estados de Resultados de dicha empresa, disponible en
[2] Según Eduardo Titelman –ex director de COCHILCO-, un retorno sobre activos extremadamente bueno para estas empresas sería de un 20%. “Comentario sobre la política tributaria minera”, 8 de noviembre, 2010.
[3] Cálculo propio basado en los Estados Financieros del GMP-10 disponible en
[4] Estudio sobre las rentas pesqueras de Mauricio Villena, 2010. “Valoración económica de cuotas de pesca”.
[5] Publicado en artículo de Eduardo Engel, 2011. “Una reforma tributaria ecológica”.
[6] El índice GINI para Chile es de 0.503, bastante alto si lo comparamos con el promedio de los países de la OCDE, en donde asciende a 0.313. OCDE 2011, Indicadores sociales [En línea: www.oecd.org/els/social/indicators/SAG].
[7] Ministerio de Hacienda, DIPRES. Los Ingresos Tributarios en el Contexto de la Política de Balance Estructural. P. 13. [En línea: http://www.dipres.gob.cl/572/articles-49684_doc_pdf.pdf ].
[8] “Eludir” se refiere a la situación en que el contribuyente utiliza formas jurídicas infrecuentes o atípicas o bien se aprovecha de lagunas, vacíos, errores o contradicciones del legislador para no configurar su obligación de pagar impuestos. “Ugalde, García”
[9] Este impuesto es el impuesto corporativo o impuesto que pagan las empresas. En Chile, es un impuesto a las “rentas de capital”.
[10] Este es el impuesto al trabajo.
[11] El impuesto Global Complementario es el Impuesto a la renta de las personas naturales.
[12] Se refiere al impuesto a la renta que pagan las personas naturales y jurídicas sin domicilio ni residencia en el país.
[13] Ejemplo de ello son los Retiros Para Reinvertir y los Retiros en Exceso.
[14] Michael Jorrat. La tributación directa en chile, equidad y desafios. CEPAL. 2009
[15] Es muy difícil dar una cifra exacta dado que lo único que hay son estimaciones. En base a los datos de la presentación tenemos que el gasto tributario por concepto de renta sería de 8.937 millones de dólares. Un estudio de Yañez (2010) sostiene que un 82,3% del gasto tributario es diferimiento de impuestos, por ende se podría sostener que el diferimento de impuesto hoy alcanzaría una cifra cercana a los 7.355 millones de dólares.
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